La Commission des élues locales et régionales du Conseil des Communes et Régions d’Europe, que j’ai l’honneur de présider, a souhaité, en réalisant cette étude, mettre à la disposition des élues et élus, des citoyennes et citoyens, un outil de réflexion sur l’égalité entre les hommes et les femmes en politique.

Nos revendications pour l’égalité peuvent se fonder aujourd’hui sur un état des lieux qui analyse l’histoire de l’accès des femmes à la vie politique, particulièrement au niveau local, dans l’ensemble des pays de l’Union européenne.

Peut-on dire qu’aujourd’hui l’égalité en politique est atteinte ? Si elle est reconnue par le droit, elle n’est pas, en tout cas, réalisée dans les faits.

L’expérience et l’observation de notre environnement politique démontrent que les lieux de décision sont encore dominés par les hommes, à tous les niveaux, et le niveau local n’échappe pas à cette règle. L’étude quantitative que le CCRE a mené parallèlement à cette recherche qualitative nous donne des chiffres qui confirment une réalité déjà évidente.

Pourtant il est clair que la politique a un genre et que les femmes y apportent une valeur ajoutée. Les femmes ont une manière autre d’agir, d’analyser et d’envisager les problèmes, tout simplement en raison d’une éducation et d’une culture différentes qui sont l’héritage de nos sociétés.

Nous sommes donc particulièrement satisfaites de la publication de cette recherche, qui a exigé un travail complexe, car les expert(e)s de ce domaine ne sont pas nombreux/ses et les données pas toujours disponibles. Nous remercions ainsi toutes les expertes qui ont contribué à cette étude, et tout particulièrement Françoise Gaspard, qui a dirigé l’étude en considérant que les demandes d’égalité doivent désormais s’appuyer sur des analyses et des statistiques.

Nous formons le vœu que cette publication constitue un instrument pour tous dans la voie d’une démocratie plus égalitaire, et également un encouragement pour les femmes à participer activement à la vie politique.

Je suis convaincue, grâce à mon expérience de maire, que le socle de la démocratie est la vie locale, qui constitue notre univers quotidien, et que s’engager dans la vie politique au niveau local, c’est participer à la construction de la démocratie de la manière la plus concrète.

Edite Estrela
Président de la Commission permanente
des élues locales et régionales du CCRE
Maire de Sintra

Une Commission des élues locales et régionales était-elle nécessaire ? A l'heure où l'on parle de mainstreaming est-il utile de maintenir une telle structure ? La réponse à ces deux questions est évidemment oui. Le succès des séminaires organisés par cette Commission, la création d'un réseau d'élues locales à travers l'Europe, l'écho de la Lettre d'information comme la consultation des pages "élues" sur le site web du CCRE montrent que l'entreprise était attendue. Le co-finacement accordé par la Commission européenne dans le cadre du 4ème programme d'égalité des chances entre les femmes et les hommes a largement contribué au développement de son rayonnement. Des élues locales des quinze pays de l'Union se rencontrent, échangent des informations et des expériences, encouragent les femmes à se porter candidates aux élections.

Ce document est l'un des produits de ces rencontres. L'une des originalités de notre action est de travailler en partenariat non seulement avec les pouvoirs publics mais aussi avec le milieu de la recherche. Ce dernier nous permet de mieux connaître la situation dans chacun de nos pays, de mesurer les obstacles que partout les femmes rencontrent pour accéder à la décision locale et de connaître les stratégies qui, ici ou là, ont permis de les surmonter. Notre objectif est de fournir, en l'an 2000, aux élues mais aussi aux États, aux partis politiques, aux partenaires sociaux et aux ONG un panorama de la situation locale qui intègre la perspective du genre. Sans le travail acharné de notre Commission il est probable qu'une telle somme de connaissances et d'analyses n'aurait pas été rassemblée.

Nous sommes en outre convaincues que le mainstreaming - c'est-à-dire l'intégration du genre dans toutes les politiques et à tous les niveaux - ne se fera que si des actions comme la notre se poursuivent. L'égalité n'est pas donnée. Elle se construit. Elle suppose une impulsion. Le jour où autant d'hommes que de femmes suivront les travaux de la Commission des élues locales et régionales et surtout où, dans toutes les Commissions du CCRE, il y aura autant de femmes que d'hommes il sera utile de réfléchir à sa suppression. Le moment n'est pas encore venu ! Que celles et ceux qui auront ce document entre les mains s'en servent en pensant que son objectif est de construire, au niveau local et régional, la base d'une société plus démocratique.

Cllr Joan Taylor
Ancienne Présidente de la Commission permanente
des élues locales et régionales du CCRE
Présidente de la Commission Egalité des Chances, Local Government Association
Membre du Conseil du Comté de Nottinghamsire

Juger du degré de modernisation d'une société c'est notamment regarder la place que les femmes occupent dans la vie publique. Les collectivités locales sont, à cet égard, un lieu d'observation utile et pertinent. Les communes, en particulier, ne sont-elles pas le niveau d'administration où s'apprend et s'exerce la citoyenneté ? Or que nous disent les statistiques ? Ce document le montre : un élu communal sur cinq, au sein de l'Union européenne, est une femme. On est donc loin de l'égalité. Pire : d'un pays à l'autre, la disparité est considérable puisque le pourcentage d'élues locales peut être, dans certains d'entre eux, dérisoire et que, même là où il est le plus élevé, les maires demeurent très majoritairement des hommes.

La Commission permanente des élues locales et régionales du CCRE est particulièrement dynamique. Son travail est de nature à faire réfléchir sur les stratégies qui permettront de tendre vers un équilibre entre les femmes et les hommes dans la décision. Les textes qui suivent doivent être lus par tous les élus pour qu'ils mesurent à quel point l'Europe peut être un exemple en matière de construction d'une société plus équilibrée. Celle-ci suppose que la décision publique, au niveau local d'abord, soit équitablement répartie entre les femmes et les hommes.

Nous tenons donc à saluer la qualité de ce travail et à souhaiter que les élus mais aussi les gouvernements des États de l'Union, le Parlement européen, la Commission européenne, le Comité économique e social et le Comité des régions y accordent l'attention qu'il mérite.

Valéry Giscard d'Estaing
Président du CCRE
Ancien Président de la République française
Président du Conseil Régional d'Auvergne

Ce n'est que depuis peu de temps que la disparité numérique des femmes et des hommes dans la décision publique est regardée comme un enjeu pour la démocratie. Le plan d'action adopté à l'issue de la première conférence mondiale de l'ONU sur les femmes qui s'est tenue à Mexico, en 1975, signalait qu'une "augmentation et égale participation des femmes à tous les niveaux de la décision" serait de nature à accélérer le développement et à favoriser la paix. Il faudra pourtant attendre la fin des années quatre-vingt et le début des années quatre-vingt-dix pour que la question de l'égale participation dans la décision publique vienne à l'ordre du jour. Le Conseil de l'Europe met en place, en 1989, un groupe de travail sur le thème de la démocratie paritaire. Les pays de l'ex-bloc soviétique frappent alors à la porte du Conseil de l'Europe. Ils aspirent à la démocratie. Or les pays d'Europe occidentale s'interrogent, au même moment, sur le fonctionnement de leurs démocraties. La rareté des femmes dans les gouvernements et les assemblées élues est analysée par le Conseil de l'Europe, comme une des données qui contredit l'idéal démocratique. L'Union interparlementaire de Genève, organisation qui observe depuis un siècle le fonctionnement des représentations nationales, a contribué à la prise de conscience de la disparité hommes/femmes dans le monde politique en publiant, dès 1985, des données statistiques sur la place des femmes dans les parlements du monde entier. Le rapport qui suit les premières élections libres dans les pays de l'Est montre un recul du nombre des femmes élues. Ce constat conduit à s'interroger sur le lien entre démocratie et exclusion des femmes.

L'augmentation du nombre de femmes dans les instances de pouvoir a constitué, pour la première fois, un objectif communautaire dans le cadre du troisième programme à moyen terme d'égalité des chances entre les femmes et les hommes (1990-1995). Les travaux du réseau d'experts "femmes dans la prise de décision" ont notamment débouché sur la constitution d'un état statistique qui a permis de comparer la situation des femmes dans les pays de l'Union au regard de ce nouveau critère : quelle est leur part dans les gouvernements, les assemblées élues, l'administration de l'état ? C'est d'abord au niveau de l'Etat et des parlements que l'attention s'est portée. Le Rapport mondial sur le développement humain publié à la veille de la Conférence mondiale de Pékin a ainsi introduit parmi les indicateurs de la mesure du développement l'Indicateur de participation des femmes (IPF) à la vie politique, économique et professionnelle. Il permet aux auteurs du rapport de constater qu'il n'y a pas de corrélation entre développement économique et participation des femmes à la vie publique mesurée à partir de leur présence dans les parlements nationaux, des pays européens se situant par exemple en dessous de la moyenne mondiale. La présence des femmes dans la vie politique locale est évidemment aussi stratégique qu'au niveau de l'Etat. Or, force est de constater qu'elle n'a pas fait, ou bien peu, l'objet d'enquêtes et d'analyses.

Les actrices de la démocratie locale que sont les élues communales et régionales ont eu le mérite d'engager des actions et une réflexion sur le sujet, dès le début des années quatre-vingt. Au sein du CCRE, les élues ont pris en effet l'initiative d'initier un débat sur le thème "Femmes, politique et démocratie". Les conférences de Pise (1983), Saint-Jacques de Compostelle (1986), Anvers (1988) et Heidelberg (1992) ont démontré la volonté d'introduire cette problématique. Lors de la cinquième conférence des femmes élues qui s'est tenue à Dublin - et à laquelle plus de 400 élues ont participé -, le souci d'une organisation et l'adhésion au concept de démocratie paritaire était confirmé. Restait à ce que ces femmes fassent prendre en considération la question de l'égalité par l'ensemble des élus. Ce fut chose faite à l'occasion des 20e états généraux du CCRE qui se sont tenus à Thessalonique en 1996. Ses 2000 représentants adoptaient, dans la déclaration finale de cette réunion, le paragraphe mentionné ci-dessus.

Une histoire de ce "mouvement des élues" mériterait de faire l'objet d'une étude. Pourquoi émerge-t-il à ce moment là et non dans la vague du mouvement international des femmes qui a marqué la décennie précédente ? Dans ces années quatre-vingt le féminisme militant semblait en effet épuisé. Quelles sont les élues qui ont porté la construction de ce qui allait devenir un réseau ? Comment ont-elles vécu son envol, tel qu'il s'est manifesté à Dublin particulièrement, caractérisé par la revendication de jeunes conseillères municipales d'une organisation efficace et de l'utilisation des méthodes modernes de communication comme l'Internet ? Une chose est certaine : les élues locales, dont on peut faire l'hypothèse que dans leur majorité elles se sont d'abord vécues comme des "hommes politiques", ont commencé de construire une identité collective de genre. Cette évolution a été rendue possible par l'existence d'une organisation européenne des élus. Elle s'est concrétisée avec la création, au sein du CCRE, d'une Commission des élues locales et régionales et, depuis 1996, par la mise en place d'un réseau européen des élues.

Avec le concours de la Commission européenne (DG X d'abord, DG V depuis la mise en oeuvre du quatrième programme à moyen terme d'égalité des chances entre les femmes et les hommes) ce réseau s'est développé. Le séminaire Sintra (avril 1997), après ceux de Tallin (novembre 1996) et de Rome (février 1997), a montré la demande qui émane des élues. Non seulement ce séminaire a, par le nombre inattendu de participantes et participants, témoigné de l'intérêt pour l'introduction de la problématique du genre dans la gestion locale mais également d'une attente de réunions similaires dans différents pays. La Commission des élues locales et régionales est ainsi apparue comme un lieu privilégié de rencontres, d'échanges d'expériences et de diffusion de modèles de pratiques productrices d'égalité.

Il est essentiel que les travaux de ces séminaires et leurs analyses soient mis à disposition du plus grand nombre. La lettre du CCRE et la possibilité de consulter sur le site Internet du CCRE les informations concernant la Commission des élues ont déjà permis une circulation du travail accompli et une diffusion des actions en cours. Une publication, fruit de la première année d'exécution de la convention signée entre la Commission (DG V) et le CCRE, est en cours d'élaboration. Elle est réalisée en concertation avec chacune des sections nationales du CCRE auxquelles avait été adressé un questionnaire au début de l'année 1997. Elle a plusieurs objectifs.

Le premier est de fournir les statistiques concernants les élus, par sexe, dans les pays de l'Union. Nous verrons que différents pays souffrent de lacunes en matière de statistiques sexuées. Ce sont généralement les mêmes que ceux qui souffrent d'un retard marqué en matière de présence des femmes dans la décision. La recommandation du Conseil des ministres du 2 décembre 1996 est là pour les inciter à se mettre à jour... Compter les femmes est fastidieux, agaçant et, dans une certaine mesure, humiliant pour elles : les femmes ne sont-elles pas d'abord membres de l'espèce humaine ? Il reste que ces chiffres montrent qu'elles demeurent partout - y compris dans les pays qui se présentent comme des modèles démocratiques - minoritaires dans les lieux de pouvoir politiques, économiques, culturels. Les femmes des pays du nord ont montré qu'afficher la disparité entre les femmes et les hommes, en publiant les chiffres, permettait d'ouvrir le débat. Ce document veut y contribuer au niveau de l'Europe. D'autres pays que ceux de l'actuelle Union sont membres du CCRE et leur Commission femmes ont tenu à nous adresser ces statistiques. Elles sont publiées en annexe.

Le second objectif est étroitement lié au premier. A partir des statistiques et des comparaisons que nous pouvons faire entre les pays de l'Union notre propos est de tenter de comprendre les raisons des différences que l'on constate entre les différents pays et de diffuser les stratégies qui ont permis de tendre vers l'équilibre dans la représentation. Il y a plus de 40% de femmes dans les assemblées communales en Suède. La Grèce, en revanche, ne compte que moins de 4% d'élues communales. Il s'agit là des extrêmes. Il n'empêche. Une tentative d'explication de la diversité européenne est utile. Elle l'est d'autant plus que des préjugés continuent de circuler dans l'opinion et surtout dans les partis politiques. Parmi ceux-ci, celui qu'il serait plus facile d'être élue dans sa commune qu'au niveau régional ou national. Ou encore que le niveau local serait (pour les femmes, car on ne le dit pas pour les hommes...) celui de l'apprentissage de la politique. Il conviendra d'examiner ces idées reçues à partir d'une analyse des situations qui semblent davantage tributaires de l'histoire et de la culture, politique notamment, de chaque pays. A cet égard la structure communale, les modes de scrutin, la possibilité ou non de cumuler des mandats, l'existence ou non d'un statut de l'élu communal doivent être pris en considération.

Le troisième objectif est de tenter de répondre à la question suivante : une présence accrue des femmes dans les conseils municipaux conduit-elle à modifier la décision ? Il ne s'agit pas de trancher entre des conceptions essentialistes ou égalitaires qui divisent les féministes mais, à partir d'analyses empiriques, de "mesurer" les changements qu'induisent, au niveau communal, une "démasculinisation" des assemblées élues. A cet égard les témoignages d'élues et les analyses d'expertes constituent un apport important. L'entrée des femmes dans la citoyenneté, que personne n'oserait désormais contester, est un des éléments d'une révolution dont nous n'avons pas fin de prendre la mesure. Les résistances qu'elles continuent de rencontrer pour accéder à parité dans la décision publique tiennent certainement au fait que leur présence contribue justement à remettre en question un ordre ancien et n'a pas que des effets sur la vie publique mais également sur la vie privée. Là encore, la commune est un terrain d'expérimentation dans la mesure où elle est le lieu où les élus ont en charge et l'espace et le temps des citoyens.

Une donnée doit être soulignée : en 1997, un élu communal seulement sur cinq, dans l'Europe communautaire, est une femme. Les élues sont encore moins nombreuses dans les exécutifs des communes. Or le niveau local est, nous l'avons dit, stratégique dans la construction de la démocratie. Il constitue aussi un terrain d'analyse exceptionnel des transformations que les femmes, dès lors qu'elles sont en état de peser sur la décision collective, peuvent introduire au bénéfice de la collectivité toute entière. Il ne s'agit, il va de soi, d'affirmer que les femmes seraient par "nature" de meilleures gestionnaires que les hommes. Il apparaît en revanche que, dans l'état actuel de nos sociétés, l'apport de l'expérience des femmes est utile sinon indispensable à la gestion des affaires publiques. Cette expérience, pour des raisons qui relèvent de l'histoire, est différente de celle des hommes en raison de la séparation qui a été établie dans la modernité entre le public et le privé.

Françoise Gaspard